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2. 사고 지휘ㆍ통제 절차 INCIDENT COMMAND AND CONTROL PROCEDURES
일상 또는 만일의 사태에 기반한 비상관리에 책임이 있는 기관 대부분은 사고 지휘ㆍ통제 절차를 발전시켜 왔을 것이다. 여러 기관이 한 현장에서 함께 일해야 하는 상황에선 서로의 지휘ㆍ통제 시스템을 이해하는 게 특히 중요하다.
최근 다수의 더 정형화된 구조와 표준화된 사고 지휘시스템이 발전하고 있다. 내무장관 Michael Howard는 이러한 지휘 절차에 있어 일관성이 필요하다고 강조해 왔다.
“최근 재난에서의 경험으로 비춰볼 때 효과적인 대응을 성취하기 위해선 관련 기관들 사이에 채택될 공통적인 접근 방식이 필요하다. 여기서 중요한 건 지휘ㆍ통제에 대한 다수기관의 접근 방식이다”(Civil Protection, winter, 1995에서 인용)
지금부터 중대 사고에 대응하는 비상 서비스에서 사용하는 지휘ㆍ통제 절차에 관해 설명하겠다. 이는 위험 산업에서의 비상 대응절차와 영국 해군의 피해 통제(Damage Control) 절차, 표준화된 운영절차의 일반적 사용에 관한 기술이다.
1) 비상 서비스 기관 The Emergency Services 영국에서는 비상 서비스 기관이 중대 사고에 대응한다. 다른 수많은 나라에 있는 민방위나 국가 재난대응군이 영국에는 없다.
1980년대(냉전의 막바지로 영국에 대한 공격 위협이 낮아진 시기) 전례 없이 빈번했던 중대 비상상황을 경험한 후인 1988년 영국은 평시 비상 계획 마련을 위한 정부 차원의 검토보고서 작성에 착수했다(Kornicki 1990; Parker and Handmer 1992).
이를 통해 국가 차원의 재난대응조직이 필요치 않다고 결론짓고 비상관리는 지역 수준(Local Level)에서 조정돼야 한다고 결론지었다(모두가 동의하는 보편적 결정은 아님; Jackson 1994). 이에 민방위와 왕립관측군이 해산됐고 자금은 비상 계획에 재배정됐다.
이는 광역권(Regional Basis)에 기반해 지역 당국(Local Authorities)의 비상계획부에서 지자체와 비상 서비스 기관 간 통합 비상관리(Integrated Emergency Management) 접근 방식에 역점을 두고 편성됐다(Home Office, 1994).
“원인이 무엇이든 간에 위기를 해결하고 책임과 명령계통을 확인하기 위한 유연한 관리 계획이 개발돼야 한다는 데서 시작됐다. 당국이나 기관의 위기관리 계획과 일반적 관리 계획은 병행돼야 한다. 일상적인 서비스 제공뿐 아니라 비상상황에 대응하는 업무에 직면할 수 있기 때문이다”(Bawtree, 1995)
비상 또는 중대 사고를 다루기 위한 관리(명령ㆍ통제) 계획은 무엇인가? 각각의 주요 비상 서비스 제공기관은 비상운영절차 지침을 갖고 있다.
예를 들어 경찰서장협회(ACPO, Association of Chief Police Officers) 비상 절차 매뉴얼(ACPO 1991)은 중대 사고, 사상자 정보 관리, 언론, 조사, 경찰관 복지, 다른 기관과의 연락체계 등을 다루는 경찰력에 관한 세분된 절차를 제공한다.
소방도 소방서장 협회(CACFOA, Chief and Assistant Fire Officers Association)에서 만든 중대 사고 절차 매뉴얼(CACFOA, 1991)이 있다. 또 지역 위험요소에 특화된 비상대비 계획과 각 지역에서 작성된 경찰, 소방, 구급 서비스 작전운영 매뉴얼이 있다.
이런 지침들은 전개될 명령 구조, 표준 대응절차, 특정 지휘관과 지원인력의 역할을 보여준다.
비상 서비스의 중대 사고를 위한 지휘 구조, 절차와 관련한 최고의 정의는 1992년 내무부에서 처음 발간한 ‘Dealing with Disaster’에서 정립했다. 지금은 훈련용 영상과 함께 “전략적”-중대 사고에서의 지휘ㆍ통제(“Strategic”-Command and Control of a Major Incident)로 명명된 제2판이 나왔다.
이 책은 중대 사고관리에 대한 일반적인 원칙 등을 제공한다. 책에서는 지휘(Command)를 ‘한 기관이 그 기관 자원(사람ㆍ장비)의 활용을 지시하는 권한’이라고 정의했다.
‘통제(control)’는 주어진 역할을 완수하기 위해 전략과 전술적 임무를 지시하는 권한으로 정의했는데 이는 역할 완수를 위해 참여한 다른 기관의 활동을 지시할 힘을 포함한다.
일반적으로는 경찰이 재난현장의 통제에 관해 조정하는 책임과 역할을 지닌다. 하지만 구조와 구급 같은 특정한 기능의 통제는 다른 비상 서비스 기관에 주어질 수 있다. 모든 기관은 생명을 구하고, 재난의 확대를 막고, 고통을 경감하고, 환경과 재산을 보호하는 공통의 목적을 갖고 활동한다.
지침에 따르면 각 비상 서비스 기관의 인력과 자원은 그 기관 선임 간부의 지휘권 아래 남겨둔다. 따라서 각 기관은 본래의 업무를 수행할 수 있다.
조정, 현장 통제(통제선과 교통)와 별개로 경찰은 사상자의 정보와 생명, 재산 보호의 책임을 지닌다. 또 모든 범죄 조사를 담당하고 공식적인 사고 조사를 지원한다.
소방은 주로 화재나 붕괴에 고립된 사람을 구하고 화재를 진압함으로써 사고 확대를 막을 뿐 아니라 화학물질과 오염을 처리한다. 구급 서비스는 의료팀과 함께 현장 구급 처치, 부상자의 병원이송을 제공한다.
바다의 수색과 구조 활동은 해안경비대의 책임이다. 이는 영국 해안의 여섯 개 해양 구조조정센터(Maritime Rescue Coordination Centres)에서 이뤄진다.
지방 정부, 자원봉사단체, 산업ㆍ상업단체, 군사 원조, 중앙정부의 역할과 기능도 간략하게 요약돼 있다. 스포츠나 음악 행사의 수많은 군중을 관리하는 사람을 위한 특별 조언도 볼 수 있다. 단일 지역의 재난 대응에 관해선 다음과 같은 조언이 있다.
“재난이 닥친 직후 현장은 혼란스러울 것이다. 이러한 혼란에 어느 정도의 질서를 가져오기 위해선 비상 서비스 기관이 현장의 통제권을 확립하고 대응 노력을 조정하기 위한 계획을 만드는 게 중요하다.
경험의 사례는 효과적인 대응이 정확하고 완전한 정보의 시의적절한 전달, 사고 발생 초기에 내려진 견실한 의사결정과 그 실행에 달려 있음을 보여준다.
일반적으로 현장에 처음 도착한 비상 서비스 기관의 직원은 곧바로 구조 활동에 임하지 않지만 재빠르게 재난 상황을 평가하고 지휘부에 보고해야 한다.
재난 상황의 특성과 위치; 사상자ㆍ구조 대상자 수; 현재ㆍ잠재적 위험; 현장 접근과 집결 장소; 어떤 비상 서비스 기관이 동원돼야 하는지와 같은 정보는 즉각 제공돼야 한다.
또 각 비상 서비스 기관은 그들만의 요구 기준을 갖고 있다. 예를 들면 소방의 경우 일정 수의 차량ㆍ장비와 인력을 필요로 한다”(Home Office, 1994)
통제선과 생존자ㆍ사상자 집결지, 여러 자원 집결지, 교통정리, 항공 통제, 임시 영안소, 공보지점을 설정하기 위한 계획은 빠르게 가동돼야 한다. 중대 사고의 비상 서비스 기관에서 채택한 전반적인 명령 조직도는 다음과 같다.
이 국가적으로 합의된 시스템은 공통적인 틀(Framework)을 제공하고 사고 지휘의 이해를 공유한다는 장점이 있다. 이 책의 목적상 관심을 두는 지휘관은 전술(Tactical, Silver)과 임무(Operational, Bronze) 수준의 지휘관이다.
일상적인 작전운영에서 이 시스템의 실제 수행에 대한 비판이 없진 않다. 맨체스터 경찰 관리자(Superintendent) Morrell(1994)은 골드, 실버, 브론즈 시스템에서 “공공질서 혼란 사건에서 상급 간부의 일상적 과잉(Normal plethora)을 줄여야 한다”고 주장했다.
하지만 하위 브론즈 지휘관(Sub-bronzes)의 도입으로 초기 단계부터 그 개념이 사실상 훼손되면서 실패했다. 공공질서를 다루는데 많은 수의 간부를 배치하고자 하는 바람은 정상적인 지휘 철학보단 문화적 보험약관에 기반을 두는 것처럼 보인다.
지침에서는 최적의 지휘관 비율은 의사소통과 사고관리를 개선하기 위해 대중 통제에 배치된 경찰의 지휘 구조를 따라야 한다고 제안했다.
많은 소방대(Fire Brigades)는 골드-실버-브론즈 시스템을 채택하고 있다. 나머지는 더 전통적인 전략-전술-임무 수준의 화재현장 지휘체계를 지닌다.
화재현장에서의 임무 수준 지휘ㆍ통제의 원칙과 사고지휘관의 역할은 ‘the Manual of Firemanship(Home Office, 1981)’과 ‘the Fire Service Circulars(Home Office, 1978)’에서 볼 수 있다.
“사고 초기에 1차 대응인력을 책임지는 간부(출동 소방대의 선임 직원)는 더 높은 간부에게 지휘권을 이양할 때까지 책임자로 남을 것이다. 이 책임자는 사고의 통제와 대응에 책임이 있고 현장 상황 평가와 사고의 전개 양상, 추가 자원 요청의 필요성에 대한 평가에 관여해야 한다”(Home Office, 1978)
효과적인 통제를 시행하기 위해선 준비, 평가(Assess), 계획, 자원, 시행, 통제와 성과평가(Evaluate) 등 일련의 과정이 권장된다. 지휘 구조체계에서 상황보고는 상향, 명령은 하향으로 흐르도록 설계돼야 한다.
“사고의 발생부터 책임자는 작전을 지시하고 소방대의 전략과 전술을 사전 계획한 조치에 결부시켜야 한다. 규정된 계획상의 적절한 주도권을 부하 직원들이 거부하지 않게 하면서 실질적 통제 수단을 통해 작전 계획의 중심 방향을 유지하는 데 주력해야 한다”(Home Office, 1978)
지침에서는 통제소 설치와 의사소통, 안전과 특별 임무에 관한 추가 내용도 다룬다. 사고지휘체계는 특히 경찰과 소방에 의해 전 세계적으로 쓰인다. 한가지 예로 사고 지휘 시스템(ICS, Incident Command System)은 1970년 캘리포니아 산불 화재 뒤 시작된 FIRESCOPE 계획 이후에 개발됐다.
Cardwell(1994)에 따르면 의사소통과 작전 운영 조정에 있어 상당한 이점 때문에 소방과 법 집행 기관이 이 시스템을 채택했다. 자세한 사항은 Irwin(1989), ICS의 한계에 관해서는 Wenger, Quarantelli and Dnyes(1990)을 참고하면 된다.
미국 NFPA(National Fire Protection Association)는 “많은 소방관의 사망과 부상은 효과적인 사고관리체계가 없는 작전의 결과임이 문서화돼 왔다”고 했다(NFPA 1990).
결과적으로 이들은 비상 사고관리의 조정과 조직 구조를 제공하기 위해 소방기관의 표준 사고관리체계로 발전시켰다. 미국과 캐나다에서 활용하고 있다(NFPA 1990).
이는 사고지휘관, 통합 지휘와 같은 핵심 용어를 정의하고 다음으로 시스템의 구조와 구성 요소, 역할과 책임의 개요를 기술한다.
예를 들어 사고지휘관은 전반적인 조정과 지시, 명령 구조 확립, 감독적 의무 배정, 권한 위임 그리고 모든 관리자에게 전반적인 전략과 어떠한 차후의 변화를 전달해야 하는 책임이 있다.
많은 미국 소방관서는 표준 ICS와 비슷한 지휘체계를 갖고 있다. 예를 들면 뉴욕 소방본부의 지휘시스템은 고층건물 화재와 같은 특정 문제(Specific Problems) 해결을 위해 만들어졌다(Dunn 1994).
표준 사고지휘체계는 만인의 요구를 충족하기 어렵다. 뉴욕의 소방안전전문가 Murphy(1993)는 “모든 간부가 전적으로 인정하는(Fully Accepted) 사고지휘체계를 갖고 있지 않다”고 호소했다.
“감으로 작전을 운영하는 지휘관은 사고 지휘체계를 하찮게 여겼다. 그들의 반복되는 화재현장의 비전술적인 접근 방식(Non-Tactical Approach)은 오해와 적대감, 무질서를 일으켰다.이는 시간 낭비, 심각한 재산 손실과 사상자라는 결과를 낳았다.
화재현장에서 출동대에 의한 임의 대응(Freelancing)은 지휘체계 붕괴의 주요한 요인이다. ICS를 깔보는 것의 가장 무서운 측면은 복잡한 화재현장의 이슈들을 해결하기 위해 홀로 남겨졌을 때 지휘관은 더 취약해진다는 점이다”
Murphy는 ICS 프로토콜을 확립하는 정신적 과정을 돕기 위한 STICK(STandard Incident Command Kit)을 옹호했다. 이는 사고현장에서 사용할 수 있도록 특수재질의 카드 링 바인더로 제작된 게 핵심이다(더 상세한 미국 화재현장 지휘 절차를 알기 위해선 Brunacini, 1985나 NFPA 1990을 참고하면 된다).
프랑스 소방대는 MTR(Method of Tactical Reasoning)이라고 불리는 시스템을 사용한다(Pandele 1994a, b). 이는 지휘 구조와 상세한 활동 계획을 명시한다. 이러한 규범적 접근 방식은 후에 다룰 예정이다.
원제
저자 RHONA FLIN
* Hot Seat: (1)비판에 직면하거나 결정 또는 행동에 책임을 지는 것을 포함해 어떤 일에 대해 전적으로 책임지는 직위 (2)전기의자(the electric chair) 출처 Oxford Languages
※ 본 연재물은 사고 현장의 대응을 이끄는 지휘관(또는 리더)ㆍ지휘팀에 관한 내용으로 출판 연도(1996)는 오래됐습니다. 하지만 지휘관이 갖춰야 할 자질과 그 업무 특성에 대한 구체적이고 변함없는 사실을 제공한다고 판단해 Scotland Eberdeen에 위치한 Robert Gordon 대학교 Rhona Flin 박사의 허락하에 한국 소방의 지휘역량 발전을 위해 소개합니다. 저작권법에 의해 보호를 받는 저작물이므로 무단전재와 복제를 엄금합니다.
중앙119구조본부 유현진 : whitefang@korea.kr
<본 내용은 소방 조직의 소통과 발전을 위해 베테랑 소방관 등 분야 전문가들이 함께 2019년 5월 창간한 신개념 소방전문 월간 매거진 ‘119플러스’ 2026년 2월 호에서도 만나볼 수 있습니다.>
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