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2) 유해 산업에서의 비상 대응 절차 Emergency Response Procedures in Hazardous Industries 앞의 논의는 원칙적으로 비상 서비스 기관에서 다루는 일상적인 비상과 중대 사고에 관한 것이었다. 사건의 시작은 갑작스럽고 예측 불가능할 수 있다.
산업 비상 계획(특히 고정된 장소의 화학이나 핵을 위한)의 경우 가장 개연성 있는 형태의 사고와 그 결과, 필수적인 비상 대응절차는 위험요소 분석(Hazard Analysis)과 양적 위험성 평가(Quantitative Risk Assessment)를 통해 구체화 돼야 한다.
이런 추정(Calculation)과 계획은 CIMAH 규정(The Control of Industrial Major Accident Hazards regulations(HSE 1985), COMAH(EC Directive on the Control of Major Accident Hazards(De Cort(1994) 참고)), 핵시설기본법(The Nuclear Installations Act, 1965)에 명시됐듯이 관련 기관에 의해 문서화 돼야 한다(HSE 1985b).
해상 석유/가스 생산 시설 또한 비슷한 요건이 해상 시설 안전 규정(The Offshore Installations Safety Case regulations)에 명시돼 있다(HSE 1992). 사기업은 자신들만의 비상 대응 절차 매뉴얼과 재난관리 계획을 가지고 있다(Dickson 1992; Lovas and Leitao 1991).
Home Office(1994)에 따르면 이러한 계획 보유는 위기 상황에서 취하는 의사결정 시 발생하는 실수의 가능성을 줄여준다. 모든 경우에서 조직체는 사고지휘관 지정과 더불어 어떠한 비상 상황이라도 대응할 준비가 된 적절한 지휘ㆍ통제 시스템이 필요할 것이다.
핵 발전소나 화학 공장과 같은 위험성이 있는 시설에서의 비상 대응 계획은 자체 감사와 자신들이 관찰ㆍ평가하는 비상 훈련에 예속될 수 있다.
HSE의 핵무기 유한회사(주요 위치는 Aldermaston, Burghfield, Cardiff, Foulness)에 대한 건강과 안전관리ㆍ위험 통제 기준에 관한 최근 검토는 이러한 감사 형태의 좋은 예를 제공한다.
이 경우 비상 대응 절차와 관련된 많은 문제를 보여주는 아주 중요한 검토로 이어졌다(HSE 1994a). 회사는 충분한 훈련과 비상 대응 계획의 리허설을 하지 않은 것에 대해 비난받았다.
Aldermaston 공개 연습에서 계획을 실행에 옮기는 동안 드러난 가장 중요한 약점 중 하나는 사고현장에서의 빈약한 지휘ㆍ통제였다(HSE 1994a).
“비상 상황에서 임무가 지정된 상급 간부는 사건의 전반적인 책임을 지지만 그 아래 지휘ㆍ통제 구조는 명확하지 않았다. 예를 들어 Aldermaston에서 사고현장의 지휘ㆍ통제에 대한 준비는 불확실했다. 인터뷰 대상자들은 현장에서 떨어져 있는 많은 주요 지휘소가 일관적인 지휘ㆍ통제를 방해했다고 말했다”
Aldermaston의 비상계획 평가는 아래와 같다.
“간결하지 못한 계획과 부족한 과업 지향적(Task-Oriented) 정보, 과다한 부속 문서, 복잡한 번호 체계와 상호 참조(Cross Referencing) 등이 빈약하게 구성됐다.
훈련의 빈도와 규모, 수행능력 측정과 준비에 대한 검토, 감사와 같은 제한된 공동 지침밖에 없었다. 비상 준비-계획-대응에 관한 핵심 역할을 하는 많은 인력의 선발, 훈련과 승인(Accreditation)에 대한 구조화된 공동(Corporate) 또는 부서별 협의가 없었다”
비상 지휘관의 역할을 위한 상급 간부의 준비도 비판받았다.
“검토반이 수집한 바로 그들의 임명은 능력 평가보다는 직급에 기초했다. 그들에게 주어진 교육훈련은 빈약했고 임명되기 전 비상훈련에 열심히 참여해야 한다는 요건도 없었다. 인가받은 핵 시설과 다른 고위험 시설의 이러한 준비상태는 부적절했고 훈련도 부족했다”
4년 전 Piper Alpha 재난에 따른 Cullen 보고서에서는 해상 석유 플랫폼에서 비상 지휘관의 기능을 해야 하는 산업체 관리자에 대해 동일한 우려를 표명했다. 이를 고려하면 흥미로운 결함이다.
Dynes(1993)는 더 유연한 접근을 주장하면서 고정 시설(Fixed Site Installations)의 비상계획으로 사용되는 관행적이며 제 기능을 다 하지 못하는 지휘ㆍ통제 모델의 본질을 비난했다.
3) 영국 해군 The Royal Navy 영국 해군은 함정에서의 피해 통제(Damage Control(평화 시 또는 전시))를 다루는 잘 발전된 조직 구조와 절차를 갖고 있다. 이는 함정 NBCD(Nuclear, Biological, Chemical, Damage) 매뉴얼에 잘 요약돼 있다(MoD 1994a). 이 내용은 경찰, 소방, 구급 서비스에서 사용하는 비상 절차 매뉴얼과 비슷하다.
매뉴얼은 통제 직위, 의사소통과 인력의 책임을 갖춘 표준 피해 통제 조직뿐 아니라 화재진압, 누출방지, 환기, 의료적 요구사항과 함정 안정화에 대한 전술, 전문기술(또는 기능) 정보를 갖추고 있다.
사고 대응에 초점을 맞춘 비상 서비스 기관 또는 사업 활동(예: 화학 공정)을 중단할 수 있는 산업체 비상 대응팀과 달리 전함의 승조원들은 비상 상황이 발생했을 때 전투 중일 수 있다. 따라서 피해를 통제하는 동안에도 전투를 계속해야 할 것이다.
이런 환경에서 함장은 사고지휘관으로서의 역할을 맡을 수 없다. 전투 지휘를 위해 작전실에 남아야 한다. 대신 기관 장교(Marine Engineering Officer)가 함정 통제 센터에서 비상 지휘관(Emergency Commander(NBCD Officer))의 역할을 한다.
부함장은 보좌관으로서 기관 장교와 함장의 연락관 역할을 하게 된다. 피해 지점과 전진 지휘소도 확인해야 한다. 각 통제소(Control Station)에서는 훈련받은 대원이 헤드셋을 쓰고 현황판에 정확한 정보를 기록하기 위해 개방된 통신망을 통해 서로 소통한다(Atterbury 1992). NBCD 장교의 훈련은 후에 다루겠다.
4) 표준 작전운영 절차 Standard Operating Procedures 비상 상황이나 중대 사고에 대응하기 위한 전략과 계획문서에 더해 기관들은 보통 특정 문제의 대응에 적용하기 위한 표준 작전운영 절차(SOP) 매뉴얼이 있다. 이들은 일반적 비상 절차 매뉴얼의 일부를 차지하든지 분리된 문서로 만들어진다.
이름이 가리키는 대로 절차는 전술ㆍ전략적이라기 보다는 임무 수준이다. 주어진 상황에서 취해야 할 적절한 일련의 행동을 정의하며 생산 통제실, 조종실과 같은 복잡한 전문기술적 시스템에서 흔히 사용된다.
어떤 영역에서는 SOP가 잘 알려져 있고 기억에서 쉽게 소환된다. 다른 경우 간부나 매니저는 표준 절차를 기억하기 위해 카드 책자에 의지하곤 한다. 이러한 카드는 널리 사용되고 있으며 훈련 시 사용이 장려된다.
훈련 교관은 “인간의 기억력은 스트레스 상황에서 무력화되는 게 정상적이며 드문 반응이 아니”라고 강조한다(4장). SOP는 비상 서비스 기관에서도 사용하지만 Dobson(1995)이 최근 입증했듯이 절차를 갖췄다고 해서 필연적인 절차 준수를 보장하진 않는다.
더구나 비일상적 사건에서 SOP는 창의적인 생각을 억압할 수도 있다고 주장해 왔다. 그런 이유로 Dror(1988)는 재난 상황 의사결정에 대해 논의하면서 “표준 작전운영 절차는 임기응변의 엄청난 중요성을 인식하고 그것을 억누르기보다 그에 맞는 적합한 틀을 제공해야 한다”고 역설했다.
3. 사고지휘관은 누구인가? WHO IS THE INCIDENT COMMANDER? 이 글에서 ‘사고지휘관(Incident Commander)’과 ‘현장지휘관(On-Scene Commander)’은 다소 모호한 정의를 가진 ‘임무수준 지휘관(Operational Commander)’ 보다 번갈아 가며 더 많이 쓰인다.
논의의 초점인 인물은 비상현장이나 중대 사고에서 지휘 임무를 가진 사람이다. 공동 작전에 참여한 비상 서비스 기관에 관해서라면 전체(overall) 사고지휘관(보통 경찰 간부)뿐 아니라 자체 지휘소를 세우는 소방과 구급 서비스의 사고지휘관을 포함할 것이다.
이들 지휘관은 전술적 책임을 진다. 전형적인 사고지휘 구조에서 이들은 실버 지휘관이 된다(골드 지휘관은 전략적 책임을 지고 본부와 같이 현장과 떨어진 지휘 센터에 위치하게 된다). 자신의 관할 지역에서 사고지휘관의 기능을 하는 하급지휘관은 임무 수준의 책임이 있는 브론즈 지휘관이라고 불리기도 한다.
그들은 현장을 직접 관찰할 가능성이 크고 그들의 관찰과 판단 사항을 실버 지휘관에게 보고해야 한다. 이 글은 주로 사건 현장 관리 책임을 가진 실버와 브론즈 지휘관(전술과 임무 수준의 지휘관)에 관해 다룬다. 하급 간부가 사고지휘관이 될 때도 있다.
순경(Police Constables)이나 구급대원이 종종 중대 사고로 확대되는 현장에 최초 대응대원이 될 수 있다. 이런 환경에서 그들의 주요 직무는 상황을 평가하고 상급 간부가 도착할 때까지 연결 고리 역할을 하는 것이다.
작은 규모나 일상적인 사고의 경우 그들이 상황을 맡아 처리할 게 예상된다. 고로 그들의 경력상 일찍 사고 관리 경험을 얻는다. 소방 서비스에서도 유사하게 비상 신고의 최초 대응은 한 대의 소방차량이 될 수 있다. 중대 화재에서 차량 탑승대원의 선임은 상급 간부가 도착할 때까지 화재현장의 지휘관이 된다.
사고가 확대된다면 일반적으로 초기 대응 기관의 현장지휘관은 지휘권을 상급 간부에게 넘길 것이다. 중대 사고에서 이는 신속한 인계를 수반할 수 있다. 예를 들어 King’s Cross 화재에서 소방 부서장(Divisional Officer)은 상급 간부에게 지휘권을 이양하기 전 3분 동안 지휘권을 가졌다.
공식 조사(Public Inquiry)는 런던소방대(London Fire Brigade)에게 중대 사고에서 지휘권을 이양하는 절차에 대해 검토하라고 지시했다(Fennel 1988). 특히 최근 사고지휘 경험이 적은 상급 간부가 상황을 효과적으로 다룰 수 있는 상당한 전문성을 지닌 간부로부터 지휘권을 받는다면 이는 사고지휘 절차에 있어 흥미로운 측면이다.
Wenger, Quarantelli and Dynes(1990)는 미국의 사고지휘 체계(Incident Command System)를 논의하며 이렇게 말했다.
“실제 대응 상황에서 자주 선별적으로 채택ㆍ시행되는 시스템의 한 요소가 이 모델에서 가장 취약한 부분이다.
즉 초기 대응하는 하급 간부로부터 상급 간부에게 지휘권을 넘기는 것과 이 패턴의 반복 ··· 우리의 많은 연구에서 여러 차례 변경된 사고지휘관의 위치와 그러한 조치는 이전 상황에 대한 정보 손실로 이어졌다. 이는 관련 간부의 무능이 아니라 시스템의 구조적 약점으로부터 기인한다”
비상 서비스 기관의 사고지휘관이 아닌 경우 상황은 다소 다르다. 여객기 조종사, 선장 또는 해상 석유 시추 시설과 같은 오지의 산업체 매니저는 사고 기간 대부분 외부의 도움(통신 제외) 없이 사고지휘관의 기능을 해야 한다.
육지의 유해 공장 매니저는 신고 후 몇 분 내에 경찰과 소방, 구급 서비스 기관 사고지휘관의 신속한 도움을 받을 것이다. 이는 여전히 당번 매니저가 사고지휘관으로 활동하는 비상 대응팀이 비상 상황의 초기와 가장 중요한 국면을 관리한다는 걸 의미한다.
매니저가 사고지휘관의 역할을 맡아야 하는지 다른 직원(예: 안전 관리자)이 그 역할을 할 수 있게끔 특별한 훈련을 받아야 하는지에 관한 문제는 종종 논쟁거리가 된다. Donovan(1992)은 화학 공장의 비상을 주제로 논의하면서 다음과 같이 말했다.
“공장 관리자가 항상 가장 적절한 사고지휘관은 아니다. 비상 상황에서 그들은 전반적인 관리자적 위치를 고수해야 하지만 비상 대응팀을 정기적으로 훈련시킨 사고지휘관과 대체 인물이 실제 비상 상황에 더 효율적으로 대응한다”
사고 초기에 어떤 매니저가 지휘관의 역할을 맡을지와 관계없이 비상 서비스 기관의 반가운 도착은 의사소통 방식이나 다른 기관과의 조정(어느 기관이 상대적으로 익숙하지 않은 유해 산업 시설에서의 사고 관리 책임을 맡으려 할 것인지)과 같은 새로운 문제를 불러올 수 있다.
1) 지휘란 무엇인가? What is Command? 이 글의 초점은 사고지휘다. 하지만 지휘란 정확히 무엇인가? 관리(Management)나 리더십(Leadership)과는 다른가? ‘Command’는 라틴어 ‘mandare’로부터 왔다. ‘위임한다(Entrust)’는 뜻이다. 옥스퍼드 사전상 정의는 ‘명령하고 권력을 행사하다’다.
지휘는 모든 전투 작전의 기초이며 군 관련 글(Military Writing)의 핵심 주제다(Keegan 1987; Montgomery 1958). 영국군 장교는 Montgomery의 지휘 강령(Doctrine)을 아직 배운다.
그는 지휘를 “자신이 사람들을 동일한 목적을 위해 결집하게 만드는 능력과 의지, 자신감을 불어 넣는 기질”이라 정의한 리더십과 동일시 했다.
비상 서비스는 군대 모델 위에서 조직됐다. 비상 서비스에서는 상급 간부를 “지휘관(Commanders)”이라 부르며 문헌 연구에서도 지휘의 본질과 실행에 관해 조사했다(Brunacini 1985). 소방기관 부서(Divisional) 지휘관 Muray(1994b)는 이렇게 말했다.
“소방기관의 임무 수준 지휘는 다른 기관의 그것과 다르다. 모든 사고현장에서 전개되는 복잡하고 역동적인 상황을 재빨리 이해하는 소방간부의 능력은 소방 서비스의 관리(Management)와 다른 형태의 관리를 구분 짓는다.
생명, 재산과 환경이 위험에 처해 있는 상황에서 주요 자원을 지휘한다는 건 매우 특별하고 부담이 큰 상황이다. 지휘의 실행은 복잡하다. 사고지휘관은 마주한 책임을 인식하고, 권한을 인정하고, 상황을 평가하고, 의사결정을 하고, 모든 이의 기대에 부응하는 행동을 취해야 한다”
비상 상황에서 사고지휘관의 역할이 요구되는 매니저에게는 지휘의 개념이 다소 익숙하지 않을 수 있다. 어떤 석유 회사는 전직 군 지휘관을 고용해 비상지휘관인 해상 시설 매니저를 훈련해 왔다.
그중 한 회사가 전직 John Woodward 해군 제독과 Jeremy Larken 해군 소장이 설립한 해상 시설 지휘 훈련기관(The Offshore Command Training Organisation)이다. 그들은 비상 상황에서의 지휘가 일상적인 관리와 다르다고 강조한다.
“시간이 없을 때 그리고 급박한 위험이 닥쳤을 때 지휘는 압박 상황에 당황한 사람들과 예상대로 작동하거나 활성화하지 않은 사항들을 신속하게 평가한 모든 가외의 기술(Skills)을 망라해야 한다. 지휘는 대개 주관적이고 지시적(Directive)이다.
관리는 대개 객관적이고 협의적(Consultative)이다. 중요한 부수적(Subsidiary) 결론은 역설적이게도 전통적인 관리 기법의 적용이 비상 상황에서 상당히 위험할 수 있다”(Larken 1992)
비상 관리에 관한 문헌 연구들은 사고지휘관의 역할과 기능에 대해선 동의하는 것 같다. 중대 사고 관리를 위해 내무부(The Home Office 1992)는 지휘를 이렇게 정의했다.
“지휘는 기관이 내부 자원(인력과 장비)을 활용하기 위한 권한이다”
언급한 대로 사고지휘관은 임무, 전술, 전략적 책임에 따라 정해진다. Brunacini(1985)는 사고지휘의 전반적인 책임이 있는 미국 화재현장 지휘관의 역할을 연구하며 말했다.
“지휘관은 과업 수준(Task Level)보다 전략적 수준에서 지휘 활동을 선택할 것으로 예상된다”
그는 화재현장 지휘 기능은 다음과 같이 정의했다.
① 인수, 확인 그리고 지휘권 확립 ② 상황 평가 ③ 개시, 유지, 의사소통 과정 통제 ④ 전반적 전략 인지, 공격 계획 개발, 대원 배치 ⑤ 효과적 조직 구성 ⑥ 공격 계획 검토, 평가, 개선 ⑦ 지휘의 지속, 지휘권 이양(필요시), 지휘 종료
몇몇 일반적으로 인정되는 현장지휘관의 역할에 대한 사항을 살펴봤다. 다음 호에서는 사고지휘 사례를 검토한다.
원제
저자 RHONA FLIN
* Hot Seat: (1)비판에 직면하거나 결정 또는 행동에 책임을 지는 것을 포함해 어떤 일에 대해 전적으로 책임지는 직위 (2)전기의자(the electric chair) 출처 Oxford Languages
※ 본 연재물은 사고 현장의 대응을 이끄는 지휘관(또는 리더)ㆍ지휘팀에 관한 내용으로 출판 연도(1996)는 오래됐습니다. 하지만 지휘관이 갖춰야 할 자질과 그 업무 특성에 대한 구체적이고 변함없는 사실을 제공한다고 판단해 Scotland Eberdeen에 위치한 Robert Gordon 대학교 Rhona Flin 박사의 허락하에 한국 소방의 지휘역량 발전을 위해 소개합니다. 저작권법에 의해 보호를 받는 저작물이므로 무단전재와 복제를 엄금합니다.
중앙119구조본부 유현진 : whitefang@korea.kr
<본 내용은 소방 조직의 소통과 발전을 위해 베테랑 소방관 등 분야 전문가들이 함께 2019년 5월 창간한 신개념 소방전문 월간 매거진 ‘119플러스’ 2026년 3월 호에서도 만나볼 수 있습니다.>
<저작권자 ⓒ FPN(소방방재신문사ㆍ119플러스) 무단전재 및 재배포 금지>
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