기술기고

2회 - 국가재난방어전략 및 시스템 - 창간18주년기획기사

U-safe Korea - IT방재는 재난경감이다.

소방방재신문사 | 기사입력 2005/08/30 [01:27]

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2회 - 국가재난방어전략 및 시스템 - 창간18주년기획기사

U-safe Korea - IT방재는 재난경감이다.

소방방재신문사

| 입력 : 2005/08/30 [01:27]

미국은 국가재난방어전략의 일환으로 재난경감 자금을 지원한다.

미국의 재난관리청의 홈페이지에서는 2005년 7월 18일 미국은 허리케인 ‘데니스’의 직격탄을 맡고 3개 주(플로리다, 알라바마, 미시시피 등)에 재난을 선포하였다. 가장 관심이 높은 이야기에서 최 우선순위에 올라와 있는 부분이 플로리다 주에 재난경감자금을 위하여 3억 2천 만불(한화 약 3200억 원)이 연방정부에서 긴급 지원되었다는 기사이다.
미국은 재난이 발생하면, 재해재난 피해지역의 주 내의 지역(county)에 대하여 각각 3개 재난지역으로 구분한다. 미국의 재난관리청의 재난지도상에 개인과 공공 모두에 대하여 지원이 필요한 지역(색상: 빨강), 공공에 대한 지원이 필요한 지역(색상: 노랑), 도움이 필요 없는 지역(색상: 흰색) 등 3개 지역으로 구분하여 표시한다.
피해를 입은 3개 주(플로리다, 아라바마, 미시시피 등)의 상황을 살펴보면, 실제로 빨강으로 표시되는 부분은 3개주에 플로리다주의 8개 county, 알라바마 주에 3개 county, 미시시피 주에는 대상이 없다. 이에 대한 정보는 허리케인(한국: 태풍)이 지나간 후 상황을 파악하여 정확한 데이터로 변경이 이루어지며, 이에 재난경감 조치도 차등 적용된다.

미국은 재난경감자금을 연방정부에서 75%, 지방정부 및 개인이 25%를 지급하여 재난경감을 할 수 있는 용도에 쓰여지도록 조치하고 있으며, 이번에 긴급하게 재난경감자금 3200억 원이 투입되었다. 왜냐하면 이제 허리케인(한국: 태풍)이 시작되는 시점이기 때문이며, 작년에는 허리케인 4개에 의하여 많은 피해를 당하였기 때문이다. 미국은 또 다시 허리케인 ‘에밀리’가 다가오고 있다.

허리케인 ‘데니스’가 지나간 후 수습 복구를 위한 자금 투입에 있어서 정부는 재난경감에 최우선 순위를 두고 자금을 투입한다. 길을 닦고 다리를 놓는 것도 중요하지만, 개인의 기본적인 생활권을 보장하기 위하여 임시로 이동용 주택을 연방정부에서 지원하여 주고 유사한 재난이 닥치더라도 재난피해를 경감시킬 수 있는 곳에 집중적으로 피해복구 자금을 지원하여 줌으로써 투자대비 비용효과를 극대화 하려고 노력하고 있다.

재난경감자금 지원은 재난경감법령2000(disaster mitigation act 2000, 이하 재난경감법)에 의하여 지원된다.

이 재난경감법은 4가지 목적을 지니고 있으며, 이는 미국 재난관리청의근간이 되는 stafford act의 개정, 재난발생이전 재난경감을 위한 국가 프로그램 제정, 재난구급의 행정 처리 명료화, 재난지원의 연방비용 통제 등이다.
주요 내용으로서는, 재난경감 계획수립, 재건축을 위한 최소 규제 및 표준 제정, 재난경감 권한부여 프로그램(hmgp: hazard mitigation grant program) 등이다.
표준화된 재난경감 계획수립은 재난구조 조건으로 요구되며, 주 정부의 승인 후 연방정부로부터 대통령의 승인 후 더 많은 자금을 지원받을 수 있게 되며, 지역 재난경감계획에 대한 필요사항을 정하고, 재난경감 권한부여 프로그램에 의하여 7% 이상을 재난경감계획에 의하여 지방정부는 투입할 수 있게 된다.
재난경감 권한부여 프로그램은 2002년 이후 각 주 정부에 의하여 효과를 인정받아 현재는 15% - 20%로 그 범위를 확대하여 나아가고 있다.
재난발생전 재난경감 프로그램은 5개 지방정부 이상에서 추천에 의하여 매년 진행되고 있으며, 이는 가장 비용대비 효과가 높은 순으로 진행된다. 이의 판단을 위하여 필요한 지도가 홍수(재난)지도이며, 이를 해저스(hazus)라고 부른다.
해저스는 재난경감계획을 지원하는데, 인력과 재원을 조직하고, 해저스 소프트웨어에 의하여 위험을 평가하고 재난경감계획을 개발하고 계획을 개선하고 이 프로그램을 모니터링 한다.
재난경감 프로그램의 활용도를 높이기 위하여 미국 재난관리청에서는 재난경감검토 안내서, 계획을 만드는 예제, 재난경감법령에 의거한 준비에 필요한 워크샵 준비물, 홍수(재난)지도 활용법 등을 제공한다.
최근에는 홍수(재난)지도 활용법의 성능이 크게 향상되어 자신이 속한 지역에 대한 재난발생 후 가상 시나리오 모델도 제시하여 줄 수 있는 소프트웨어가 개발되어 성능이 개선되고 있다.
홍수에서 이제는 지진, 허리케인에 이르는 방향으로 기능을 확대하여 나아가고 있다. 이는 3단계의 분석 단계가 필요하며, 첫 번째 단계는 재난, 피해정보, 관련 정보의 분석 단계이며, 두 번째 단계는 지방 및 재난 지역, 건물, 피해정보의 결합이며, 세 번째 단계는 지방 데이터의 입력이다.

▲국가재난방어전략 및 시스템 그림1 ©이태식 교수

손실추정 방법론에 의하여 재난복구 시 재난을 다시 겪지 않도록 재난복구 지원금을 지원하여 줄 수 있으며, 재난이 발생하지 않은 지역에 대하여도 점차적으로 위급한 순서대로 재난발생 전 재난경감을 위한 가옥의 수선, 재건축, 교체 등의 업무를 국가의 지원을 받아서 순차적으로 예산의 범위 내에서 미국에서는 재난경감 조치를 진행하고 있다.
이는 국민의 홍수보험의 가입 및 보험금 납부하는 것, 재난에 노출되어 있는 지역 단체의 재난경감에 대한 의지로 재난경감자금 신청을 하는 것, 재난 신청에 대하여 관련 행정부서에서 hazus 소프트웨어에 의한 재난경감자금 지급 정도 및 우선순위 선정하는 것, 현재 재난발생 후에 공공시설의 복구 및 재난구호금 등으로 사후 복구용으로 쓰이고 있는 재원에 대한 재난발생후 재난경감 목적으로 사용확대 및 재난발생전 재난경감을 위하여 사용토록 하는 것 등에 대한 법률 개정하는 것 등의 과정이 이루어져야 한다.

국가재난방어전략상 재난 피해 최소화를 위하여는 재난관련 업무, 예산의 흐름, 재난의 정규조사 등의 업무가 재난경감을 중심으로 구성되어야 한다.

미국과 같은 재난경감을 위한 조치를 우리나라에서도 할 수 있게 하기 위하여는 ‘재난및안전관리기본법’에 관리중심으로 되어 있는 법령을 재난경감을 중심으로 관리가 이루어질 수 있도록 개정하여야 할 필요가 있다.
미국은 2000년에 제정하여 많은 실효를 거두고 있음을 미국의 홈페이지(www.fema.gov)를 통하여 확인하여 볼 수 있으며, 많은 자료들이 공개되어 있다. 많은 자료들이 재난경감법령을 실행하기 위하여 기사 및 자료화 되어있음을 알 수 있다. 따라서 재난경감(mitigation)이라는 단어를 홈페이지 검색(search.fema.gov)에서 찾게 되면 8,800개의 관련된 문서가 검색된다. 우리나라 소방방재청 홈페이지에서 검색하면 관련문서가 12개 검색된다.

12건 : 8,000건 = 대한민국 : 미국 (재난경감 문서 수 차이 = 7,986)

우리나라에서는 재난경감(disaster mitigation)이라는 단어는 소방방재청이 개청(2004.6.1)되면서 논의되고 있다.
재난경감은 5 단계(소방방재신문 6월 10일자 창간18 주년 특집 기사 ‘it방재는 재난경감이다’에서)로 이루어져 있으며, 이는 재난경감의 시작, 재난경감의 관리, 재난경감의 정의, 재난경감의 양적관리, 재난경감의 최적화 등이다. 우리나라는 재난경감의 시작단계로 진입을 시작하여야 하며, 재난경감의 최적화를 위하여 재난경감계획을 중앙으로부터 지방에 이르기까지 수립하여 재난경감에 최선의 노력을 다하여야 한다.

우리는 재난으로부터 사랑하는 사람을 보호하고 재산피해를 줄이고 싶다.

재해재난으로부터 자신을 보호하는데 있어서 첫번째 문제는 재난의 존재 및 어떻게 보호하여야 하는가를 아는 것이다.

우리는 ‘재난은 다른 사람의 이야기지, 나는 아니야! ’라고 생각한다.

최근 6년간 자연재해에 의하여 14조원의 재해재난 피해가 발생하였고 21조원의 피해복구비를 투입했다고 한다.(소방방재청, 2005.6) 이 복구비는 우리나라 조세 총액 161조의 1/8에 해당하는 금액이며, 국민 1인당 46만 7천원에 해당하는 금액이다.
재해재난에 대하여 보험회사들도 많은 비용을 지불하고 있고 개인 및 기업 및 공공기관의 손실 및 복구비를 합한다면 실로 엄청난 비용이 투입되고 있는 것이다.
인명피해를 살펴보면, 재해재난에 의한 인명피해(1993년-2002년, 행정자치부, 중앙재해대책본부 2003)는 1,288명이고 이재민은 217,019명 등이다.
재해재난에 따른 빈번한 언론과 방송에도 불구하고 많은 사람들은 자신을 보호하기 위한 조치를 취하지 않고 있다. 홍수 및 태풍에 대한 재난보험이 일부 보험사의 특약사항에 놓여 있을 뿐, 개인 및 공공기관에는 천재지변에 의한 피해에는 거의 대비하지 못하고 있는 실정이다. 반면에 420 만 명의 많은 자원봉사자들이 등록을 하고 각종 재난인 지진, 화재, 태풍, 홍수, 폭풍, 폭설, 테러 등에 피해복구에 자원하여 봉사를 하고 있다.
여기서 한가지 문제가 대두되는데, 무엇을 하여야 하는가에 대한 정보, 자연재해에 대한 더 많은 연구, 재해피해 교훈을 얻은 입증된 보다 많은 방법, 이전보다 더 많은 사람이 정보를 얻을 수 있는 방법 등이다.
2003년 태풍’매미’가 왔을 때, 재난이 지나간 이후 전문가들이 도착하였을 때 국민들은 재난을 경감시킬 수 있는 정보에 목말라하였음을 실감할 수 있었다.
이러한 자료는 국립방재연구소에서 발행한 ‘2003 태풍 ’매미’ 피해 현장조사 보고서, 2003 10월’에 자세하게 수록되어 있지만, 재난경감을 위한 방법에 대하여 과연 얼마나 많은 사람들이 좋은 방법에 대하여 알고 있었는가는 의문이다.
국민은 피해를 입고 이러한 재난에 잘 적응할 수 있는 ‘미래의 재난경감 안내서, 안전하고 더 강력한 재건축 안내 지침서’에 대한 자료를 과연 얻을 수 있었는가 의문이다.
태풍 ‘매미’에 의하여 피해를 입든 안 입었든 간에 모든 사람들은 인명과 재산피해를 최소화 할 수 있는 방안을 그 당시에 알기를 바랬을 것이다. 그러나 재난이 지나간 이후에도 재난관련 재난에 강한 건축관련 기술에 대한 법이 정리되었는가 의문이다.
태풍 ‘매미’가 지나가고 난 이후 피해를 고치는 것뿐만 아니라, 유리창에 셔터를 달고, 정전에 되어도 날씨를 들을 수 있는 라디오를 사고, 미래의 재난에 대비하기 위한 공동의 비품을 구입하려고 시도하였을 것이다. 이는 재난경감에 대한 성공적인 실천 모습이며, 국민들이 이러한 준비를 모두 할 수 있도록 관련부서는 규정, 표준화 등을 제정하여 미래의 재난경감을 위하여 국민을 도와 주어야 한다.

우리나라와 미국의 국가재난방어전략은 재난경감이다.

첫째로 재난경감을 전략적 목표로 재난방어 지식기반을 구축하여야 한다.
둘째로 재난경감을 전략적 목표로 재난방어의 네트워크화를 추구하여야 한다.
셋째로 재난경감을 전략적 목표로 재난방어를 통한 안전국가를 구현하여야 한다. (국가재난방어전략 연구보고서, 국가재난전략연구소, 2003.11)

재난경감을 위한 업무 10대 과제 제안

재난경감을 위한 전략적 방향과 조직 및 업무에 대한 시도는 아직 우리나라에서 도입되고 있지 못하다. 따라서 재난경감을 도달하기 위한 ‘10대 업무 과제’에 대하여 새로운 제시를 하고자 한다.

1. 통합지식db구축: 국가재난 관련자료 및 매뉴얼, 해외사례 등을 하나의 데이터베이스로 통합하여 관리함으로써 재난경감을 위한 업무의 효율성 및 공유성을 높임
2. 페이퍼레스(paperless): 디지털 데이터를 통한 정보공유, 전자결재, 분석보고서의 지식화 등 종이 없는 사무실의 구현을 통해 재난경감을 위한 업무 효율 극대화 및 투명성 제고
3. 네트워크 구축: 재난시 상황보고 및 현황파악을 위한 커뮤니케이션, 회의록 및 첨부문서의 공유, 실시간 모니터링, 인터넷 접속의 기하학적인 증가 등 수요에 대처하기 위한 초고속 정보 통신체계의 활용 및 최소의 신규 구축
4. 업무 프로세스(제도, 예산, 조사): 국가재난에 대한 국회, 지방의회 입법을 통하여 재난경감 관련 법안을 법제화하고 효율성 있는 예산수립과 실행으로 상시 재난경감업무를 수행하며 예방과 더불어 재난현황의 파악을 용이하게 하며 사후조치 및 대국민 기본 서비스를 강화함
5. 유지관리 프로세스: 업무, 제도 및 정보기술의 변화에 따른 시스템의 개선, 보완을 수행하고 새로운 기술의 도입 또는 업무 혁신을 예측, 평가하는 체계를 구축함으로서 지속적 활용성을 보장하고 신뢰성 있는 정보시스템을 유지함
6. 예측분석 진단/평가: 외국 사례와 더불어 축적된 통합 데이터베이스를 바탕으로 재난경감 및 재난상황 예측 및 분석을 지원하는 기능을 강화함으로써 재난경감시스템을 극대화하고 재난에 따른 피해를 극소화함
7. 의사결정지원시스템 구축: 재난경감 및 예측 정보 제공으로 재난경감을 위한 의사결정을 지원하고 통계데이터, 각종 분석자료 등을 즉각적으로 제공 받음으로써 재난발생시 대처방안에 대한 의사결정지원시스템을 구축함
8. 글로벌재난방어체계 구축: 정부부처, 지자체, 자원봉사단체, 교섭단체, 언론 등과 정보공유 체계를 구축하고 참고 자료 탐색 및 문의를 손쉽게 할 수 있도록 지원하며, 나아가 국제적 교류를 강화하는 글로벌 정보공유체계를 구축함
9. 정부부처, 지방자치단체, 자원봉사단체 간 공유체계 구축: 정부부처 시스템들과 지방자치단체와 자원봉사단체 간의 재난상황 및 재난 관련 통계자료, 관련자료 데이터교환 시스템을 구축하여 정보의 정확성을 높이고 업무 효율을 향상시킴
10. 대국민 재난경감 모의 시뮬레이션 구현: 국민이 재난경감을 신청하기 위하여 관련 자료 및 필요정보에 쉽게 접근할 수 있고 정부의 활동을 파악하며, 의견을 제시하고 답변을 얻을 수 있는 기반을 제공하며 국가적 재난에 대비한 대국민 재난경감모의 시뮬레이션을 구현함

재난경감을 위한 3대 핵심 프로세스 모델(안)을 제시하고자 한다. 이는 재난경감 업무 프로세스 3단계 진화 모델, 재난경감 예산•결산 프로세스 3단계 진화 모델, 재난경감 정규 조사 프로세스 3단계 진화 모델 등이다.

첫째로, 재난경감 업무 프로세스 3단계 진화 모델은 평상시 재난경감업무의 새로운 정의이며, 이는 재난경감을 위한 기능을 담당하도록 블록화 되어 있다.

둘째로, 재난경감 예산•결산 프로세스 3단계 진화 모델은 평상시 재난경감 예산•결산의 흐름을 파악하여, 재난발생 후 수습 복구 비용으로 많은 비용이 드는 것을 찾아내어 재난발생 전 재난경감비용으로 충당되도록 각 지자체의 장에게 건의하는 기능을 수행하게 된다.

셋째로, 재난경감 정규 조사 프로세스 3단계 진화 모델은 재난경감을 목적으로 신청된 지역의 개인 및 공공 지원 대상에 대한 정규적인 조사를 통하여 우선순위를 확인하고 재난경감을 위한 재난예측지도와 연동성을 확인하는 역할을 수행하게 된다.

이 세 가지 프로세스는 3단계의 기안, 심사, 의결의 과정을 거치는 과정에서 중앙정부, 지방자치단체, 자치봉사단체의 의견을 수렴하여 우선순위를 결정하도록 설계되어 있다.

결론

국가재난방어전략 및 시스템은 재난경감이다.

첫째로, 우리는 지식기반 재난경감 시스템을 구축하여야 한다. 재난경감활동이 이제는 질적으로 우수하도록 조치가 이루어져야 하며, 재난경감을 위한 재난정보의 체계적 관리를 이루고, 소방방재청의 분석력 및 예측력을 강화하여 주어서 재난경감 목표를 달성하여야 한다.

둘째로, 우리는 재난경감을 위한 재난정보의 네트워크화를 이루어야 한다. 소방방재청 내부 업무를 재난경감을 위한 조직구성을 하여야 하며, 소방방재청 외부정보와 네트워크화를 이루어서 재난경감 네트워크를 구축하여야 하며, 세계 정보통신 강국으로서 갖추고 있는 네트워크의 다양한 자원을 재난경감에 활용하여야 할 것이다.

셋째로, 재난경감을 통한 국가 방재안전관리의 신뢰도를 국민으로부터 얻어야 한다. 재난경감활동을 공개적으로 전개하여 국민의 소방방재청임을 국민에게 알려야 하며, 재난경감자금 신청을 통하여 국민이 자발적으로 재난경감에 참여할 수 있는 기회를 제공하여야 할 것이다.

우리 국민은 재난경감 시스템의 혜택을 기다리고 있다.

이러한 조치가 이루어질 때 미국의 ‘재난경감법령2000’에 조금도 손색이 없는 재난경감 선진국으로 우리는 거듭나게 될 것이다.

연세대학교 방재안전관리연구센터 소방방재전략연구팀장 이태식 겸임교수